近年来，全国性社会组织得到了全面发展，影响范围涉及社会经济生活的各个领域，功能和作用逐渐被社会各界所认识和了解。但由于主客观因素的影响，社会组织发展中也存在着一些问题，特别是全国性社会组织分支机构在管理和发展中相当程度上存在着一些比较突出的问题。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，以及正在改变社会组织发展的条件和环境，对社会组织分支机构的功能、作用及自身管理问题提出了更高、更新、更全面的要求。

［关键词］社会组织分支机构；治理与管理；建议

           社会组织分支机构是推动科学发展、促进经济社会发展和科技进步的一支重要生力军。当前，我国已经进入社会主义现代化建设的关键时期。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，以及正在改变社会组织发展的条件和环境，对社会组织分支机构的功能、作用及自身管理问题提出了更高、更新、更全面的要求。

一、全国性社会组织分支机构建设成就及其面临的问题

        社会组织分支机构指社团根据开展活动的需要，依据业务范围的划分和会员组成的特点，设立的专门从事社团特定业务活动的机构。社会组织分支机构的基本特征是:社会组织分支机构是社会组织的组成部分，不具有法人资格；应当按照其所属社会组织的章程所规定的宗旨和业务范围，在该社会组织授权的范围内开展活动、发展会员；社会组织的分支机构不得再设立分支机构；社会组织不得设立地域性的分支机构。

        改革开放三十多年来，特别是1992年社会主义市场经济体制改革以来，我国社会组织迅速发展，有力地促进了经济社会协调发展，为构建和谐社会作出了积极贡献。但社会组织也呈现出各种问题，良莠并存、泥沙俱下的问题仍然比较突出，违规违法屡见不鲜。一些社会组织乱评奖、乱排名的现象屡禁不绝；打着各种社会组织名义的各种展销会、培训班、沙龙、论坛、俱乐部遍地开花；一些社会组织毫无原则地为企业或产品吹捧等等，如闹得沸沸扬扬的“核酸协会”风波、“全国牙防组”事件、“世界方便面协会中国分会”问题等等，挟持着“国”威的认证，层出不穷，导致负面舆论激增，影响恶劣。

        根据《民政部2009年民政事业发展统计报告》显示，截止2009年底，我国有1800个全国性社会组织，这些社会组织设有分支机构（代表机构）共7962个，初步形成了学科齐全、联系广泛、作用明显、特色突出的组织体系，形成了自我发展、自我管理、自我约束的运行机制。社会组织分支机构的社会地位明显提高，影响显著增强，管理日趋规范，为经济社会发展和科技进步作出了积极贡献。但仍然存在一些与当前经济社会和科技发展新形势新任务不相适应的问题，突出表现为：一是部分社会组织分支机构能够在各自的学科领域内把工作做得较好，但还缺乏服从全局的思路和战略性的总体思考，对自身地位和作用的认识深度不足，服务领域缺乏创新性的思维，工作形式和方法单一、传统。二是开展的活动超出了社会组织分支机构的业务范围，未经总会同意，打着总会的名义开展活动。三是未经总会授权自行超范围发展会员，自定会费标准，自行收取会费。四是社会组织分支机构不作为，长年不开展活动、名存实亡。五是无视总会与分支机构之间垂直领导体制，没有上下级观念和责任感，重大事项不请示、不报告，私自做主，出了问题又不承担责任。六是社会组织分支机构内部管理制度不健全、财务状况不明、印章管理混乱等等。这些不规范的运作和行为，不仅损害了社会组织的社会声誉和整体利益，扰乱了社会组织正常的工作秩序，而且助长不正之风的蔓延，具有十分严重的社会危害性。

二、社会组织法规政策体系建设及综合治理成效

        国家历来高度重视社会组织法律、法规体系建设和组织治理工作。自1950年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》以来，相继颁布了一系列相关的政策法规，其中对社会组织分支机构的设立与管理办法也有详细的规定。主要有：中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发[1996]22号）、《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号）和《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)；民政部《取缔非法民间组织暂行办法》(民政部令第21号)、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》(民政部令第23号)和《社会团体章程示范文本》。除以上列举的法规、规章、政策之外，中央有关部门、地方还有若干规章、规定。

        近年来，党中央、国务院把社会组织的发展、建设和管理问题提上了重要议事日程，先后做出了一系列重大部署，胡锦涛总书记在党的十七大报告中对“社会组织”进行了多方面论述，把“重视社会组织建设和管理”作为“完善社会管理，维护社会安定团结”，全面建设小康社会的一项具体任务。党的十七届三中、四中、五中全会也将社会组织问题列入政治文件，对于社会组织的一些重大理论和实践问题，提出了一系列新概念、新认识、新要求、新发展。今年2月，胡锦涛总书记在部级主要领导干部“社会管理及其创新专题”研讨班开班式的讲话中特别强调：要“引导各类社会组织加强自身建设”、“推动社会组织健康有序发展”，体现了党中央、国务院在世情国情党情社情发生深刻变化的新形势下对社会组织的新要求。

        我国民政部门对社团的检查、清理和整顿也一直没有间断，采取了一系列行之有效的措施。1951年、1990年、1997年在全国范围内开展了三次大清理整顿和重新登记工作，仅1997年就注销或撤销各类民间组织5.9万个，其中全国性社会组织349个；1988年中央明确由民政部归口登记管理社会组织工作，同年民政部设立专门机构对我国的社会组织进行管理；1999年，民政部按照国务院的要求，对民间社团再次进行清理整顿，开展重新登记工作。2000年、2003年民政部分两批次集中注销了一百多个全国性社团，中国国情研究会、全国报纸理论宣传研究会、中国投资环境学会等全国性社会组织“不幸”落马。

        近年来，民政部加大了社团团体管理和治理力度，先后制定（修订）了《民政部关于进一步加强社会组织执法监察工作的意见》和《取缔非法民间组织暂行办法》，针对人民群众关心、社会反映强烈的问题，对违法违规社会组织和非法组织进行查处，促进社会和谐稳定。

三、关于加强社会组织规范管理的建议与对策

        新形势下，中央关于社会组织的指导思想更加清晰，关于社会组织的方针、政策更为全面，对各项工作的要求更加具体，做好社会组织分支机构规范管理的时间紧、任务重。因此，社会组织应从长远发展的战略高度出发，采取切实可行的措施，培育、规范和引导分支机构发挥积极作用。重点是建立分支机构重大活动（事项）报告制度；换届选举报批制度、主要负责人任职资格审查及备案制度、会员和学术会议管理制度；分支机构年检制度、淘汰制度和分支机构挂靠单位竞争优选制度；信息报送制度等。这些制度的建立，必将丰富和完善社会组织分支机构的管理内容，有利于社会组织自身的发展，也有利于夯实社会组织分支机构的监督与管理。

        第一，明确社会组织分支机构功能和定位问题。解决好社会组织分支机构功能和定位，明确分支机构发挥作用的途径和方法问题，是分支机构管理工作的首要内容，直接关系到分支机构的健康发展，是加强和改进分支机构管理的重要抓手和关键所在。科学确定分支机构功能和定位问题总的原则是各分支机构应围绕中心，服务大局，面向会员、面向行业，在社会组织《章程》规定的范围内开展业务活动，充分发挥联系广大会员和科技工作者的桥梁纽带作用，团结带领广大会员和科技工作者大力开展学术研讨、科普活动和决策咨询服务，促进科技进步，成为在行业内具有很强向心力、号召力和凝聚力的科技社团分支机构。

        第二，实施重大活动报告制度。按照国务院《社会团体登记管理条例》和民政部关于社会组织重大活动报告制度等规定要求，社会组织分支机构开展重大活动前，必须向总会事先报告，经总会批准同意后，方可开展相应的活动。这些重大活动包括：涉及重大政治、经济、理论等方面跨组织、跨领域的活动；召开涉外研讨会、组团出国出境、与境外民间组织交流交往、接受境外捐款等涉外活动；召开会员（会员代表）大会、理事会等。分支机构开展重大活动不按上述规定事先报告、不办理备案或报批手续，社会组织应按照有关规定予以严肃处理。

        第三，实施分支机构年检制度。年度检查是社会组织监督管理的基础环节，是依法加强和改进社会组织发展与管理的重要内容。社会组织实施年检制度，应按照民政部的有关要求制定具体措施，实施分支机构年检制度。对于年检不通过的要根据审核处理意见，进行限期整改、调整，甚至主动按程序申报注销分支机构。

        第四，实行信息定期报送及通报制度。推动信息化建设是党和国家的一项重要战略举措。随着经济社会的快速发展，政务信息越来越成为各级领导了解情况、把握趋势、制定计划、科学决策的重要手段。社会组织推动信息化建设工作，对于客观、真实、全面反映社会组织的成果和亮点，加强信息交流与经验借鉴，推进社会组织信息工作的日常化、制度化、规范化建设具有重要意义。社会组织推动信息化建设工作应按照《2006—2020年国家信息化发展战略》、《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设意见》和《中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》等一系列推进信息化建设的重要文件的要求，立足社会组织行业的中心任务，结合社会组织实际情况推行电子政务，强化社会管理和公共服务，实行信息报送制度。首先，社会组织分支机构应从思想上、组织上、措施上加强和改进信息报送工作，建立信息报送工作领导责任制和信息联络员工作制度。其次，分支机构主要领导要亲自抓，分管领导和秘书处负责报送信息的人员是报送信息的第一责任人和直接负责人。再次，社会组织应定期通报信息报送情况，对于信息报送工作中做出突出成绩的分支机构和个人予以表扬，对不按要求及时报送信息的分支机构将予以通报批评。

        第五，鼓励支持引导社会组织分支机构建立交流协作机制。鼓励、支持、引导分支机构建立以沟通会商和信息共享为重心的交流协作机制，以“大联合、大协作”的工作方式开展多种形式的活动；坚持开门办社团的方针，切实发挥好政府与企业之间的桥梁和纽带作用，加强与政府部门的协调和沟通，既为政府决策建言献策，又反映行业的合理诉求；鼓励加强与国内外相关组织的协作，不断开拓业务领域，提高社团的凝聚力。

        第六，坚持和强化社会组织分支机构挂靠制度。现阶段，挂靠单位仍是社会组织的重要支撑。长期以来，社会组织所属的绝大多数分支机构日常管理工作都是比较正常，在人、财、物方面得到挂靠单位的支持。但也有个别分支机构表现极不正常，既不积极沟通，也不主动汇报，甚至和挂靠单位之间的工作关系生硬，导致人员短缺、经费不足、办公条件简陋，陷入“青黄不接”的困境，严重影响了分支机构的正常运转。新形势下，应充分认真挂靠制度的必要性、重要性和长期性，坚持挂靠制度，积极向挂靠单位、业务主管单位、相关部门上门走访，邀请座谈，遇事主动通报情况，加强交流，以得到更多的理解与支持，营造和谐工作环境。

参考文献

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